全國法院百優文書：同一違法行為的行政責任與刑事責任如何具體適用

裁判要旨

1、刑事責任和行政責任均是公法上的責任，但其性質不同，現行法律法規均未規定對于同一違反行政法上義務的違法行為在追究刑事責任后，不得再承擔行政責任。對于此種情形下行政責任與刑事責任的具體適用，應當區別對待，即當行政責任內容與刑事責任內容具有相同的法效果時，因刑事責任是最嚴厲的制裁措施，如行政責任已先行承擔，則在刑事責任中應予以折抵；如刑事責任已先行承擔，則刑事責任吸收行政責任。當行政責任內容的法效果與刑事責任內容的法效果不同時，行政責任與刑事責任應分別適用。

2、罰金的法效果與行政罰款的法效果相同，追繳違法所得的法效果與沒收違法者盜伐的林木或者變賣所得的法效果相同，因刑事責任是最嚴厲的制裁措施且刑事責任已先行承擔，故刑事責任中罰金和追繳違法所得應吸收行政責任中罰款和沒收違法者盜伐的林木或者變賣所得，因此沭陽農委不應再對第三人仲某某盜伐林木行為作出沒收違法所得和罰款的行政處罰決定。但對于責令違法者補種盜伐株數十倍的樹木，且在違法者拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定時，林業主管部門代為補種后，再向違法者追繳費用這兩項行政責任，不能為本案刑事責任所包含和吸收。責令補種盜伐株數十倍樹木這種行政處理方式，更側重于恢復性和教育性而非制裁與懲罰，其目的是要求違法者消除不良后果、修復被破壞的生態環境和資源，該行政行為的屬性是行政命令而非行政處罰。

裁判文書

江蘇省宿遷市宿城區人民法院

行 政 判 決 書

（2017）蘇1302行初348號

公益訴訟起訴人江蘇省宿遷市宿城區人民檢察院。

被告沭陽縣農業委員會。

第三人仲某某。

委托代理人臧高、紀潔，江蘇欣揚律師事務所律師。

公益訴訟起訴人江蘇省宿遷市宿城區人民檢察院（以下簡稱宿城檢察院）因認為被告沭陽縣農業委員會（以下簡稱沭陽農委）不履行林業監督管理法定職責，于2017年12月18日向本院提起行政公益訴訟。本院于同日立案后，于2017年12月21日向被告送達了起訴書副本及應訴通知書。因仲某某與案件處理結果有法律上的利害關系，本院依法通知其作為第三人參加訴訟。本院依法組成合議庭，于2018年4月2日公開開庭審理了本案。本案現已審理終結。

2017年9月29日，公益訴訟起訴人宿城檢察院向被告沭陽農委送達檢察建議書，建議被告履行《中華人民共和國森林法》第三十九條的行政職責，對因盜伐林木被判處刑罰的第三人仲某某依法處理，確保受侵害的林業生態得以恢復，并要求被告在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，書面回復辦理情況。

公益訴訟起訴人宿城檢察院訴稱，第三人仲某某因在沭陽縣××城鎮、××等地盜伐林木444棵，砍伐蓄積122余立方米，已被法院生效判決以盜伐林木罪追究刑事責任。沭陽農委作為林業主管部門未依法對仲某某所盜伐的林地保護利用規劃范圍內的253棵楊樹（砍伐蓄積49.52余立方米）行為作出行政處罰。為保護生態環境，維護國家和社會公共利益，該院經江蘇省宿遷市人民檢察院指定管轄，向沭陽農委送達了檢察建議書。沭陽農委收到檢察建議書后，超過期限未履行法定職責亦未書面回復，其拒不履行法定職責，致使社會公共利益受到侵害，故根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款的規定，請求判決確認被告沭陽農委怠于履行林業保護監管職責違法，判令其履行《中華人民共和國森林法》第三十九條所規定的法定職責。

被告沭陽農委辯稱，（一）該委在收到檢察建議書后，其工作人員兩次以電話方式進行了回復，告知仲某某已因盜伐林木行為被追究刑事責任，再處以責令補種樹木等行政處罰在行政程序、種植季節方面不可行，也無法律依據，宿城檢察院接聽電話的工作人員表示請示領導后給予回復，但至今未回復，因此宿城檢察院的訴前程序尚未結束。該委在協助公安機關偵辦仲某某盜伐林木罪刑事案件中出具了五份情況說明、七份鑒定意見，已履行了職責，且沒有收到司法機關的裁判文書。在收到檢察建議書后，鑒于部分盜伐地點已被規劃為拆遷用地，無法原地補種，已于2017年11月中旬在沭陽縣××××村異地補種了兩千多棵白蠟樹苗，用于修復被毀壞的林木和生態環境，2018年3月27日，根據實際情況又在三處被盜伐地點補種180棵白蠟樹苗。（二）仲某某因盜伐林木行為被追究刑事責任后再對其處以責令補種樹木等行政處罰與現行行政處罰法以及兩法銜接制度相違背，亦違反一事不再罰原則。（三）對類似破壞生態環境和資源的刑事犯罪行為，建議采用刑事附帶民事公益訴訟的方式處理，即在法院判決被告人承擔生態環境補償修復責任后由行政機關監督實施，實現司法機關與行政機關積極聯動，共同推動恢復性司法。綜上，該委一直積極作為，宿城檢察院的訴求無事實根據，訴前程序尚未結束，請求駁回宿城檢察院的訴求。

本案爭議焦點是：（一）宿城檢察院提起本案行政公益訴訟是否符合行政公益訴訟的起訴條件；（二）第三人承擔刑事責任后，沭陽農委是否還需要根據《中華人民共和國森林法》第三十九條的規定履行法定職責；（三）沭陽農委是否存在怠于履行法定職責情形。

關于宿城檢察院提起本案行政公益訴訟是否符合行政公益訴訟的起訴條件問題。本院認為，被告沭陽農委作為沭陽縣林業主管部門，根據《中華人民共和國森林法》第十條、第十三條的規定，應對發生在沭陽縣轄區內的盜伐林木等違法行為負有監督和管理的行政職責。根據《中華人民共和國森林法》第一條、第四條的規定，林木具有涵養水源，保持水土，防風固沙，護堤護岸護路，調節氣候，改善和美化環境，提供林產品，為野生動物提供棲息場所等生態效益和功能。本案中，第三人仲某某盜伐沭城鎮章塘村唐東組柴沂河北側田地、龍廟鎮花廳村沂河堆邊、龍廟鎮朱莊村9組344省道西、扎下鎮胡道口村三組墳地等四處地點計253棵楊樹，該楊樹均在沭陽縣林地保護利用規劃范圍內，為保證“采育結合、永續利用”目的的實現，依法應當實行限額采伐。因此，第三人仲某某未辦理林木采伐審批手續，擅自砍伐林地保護利用規劃范圍內他人所有的林木行為不僅侵害他人林木的所有權，也損害了林木的生態效益和功能等社會公共利益。不能僅以該被盜伐的253棵楊樹不屬于省級以上生態公益林而否定其社會公共利益屬性。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定：”人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《檢察公益訴訟適用法律解釋》）第二十一條規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應當在十五日內書面回復。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”本案中，宿城檢察院在仲某某涉嫌犯盜伐林木罪審查起訴中發現仲某某盜伐林木行為破壞生態環境和資源，后經上級人民檢察院同意由該院依法履行公益訴訟訴前程序。2017年9月29日，宿城檢察院向沭陽農委送達檢察建議書，督促沭陽農委對仲某某盜伐林木行為依法處理，確保受侵害林業生態得以恢復，另要求沭陽農委在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況書面回復宿城檢察院。沭陽農委僅安排工作人員于2017年10月16日和12月15日兩次電話反映該委無權對第三人履行行政職責，并未將處理情況書面回復宿城檢察院，亦未對第三人仲某某作出任何處理決定。宿城檢察院經實地勘驗及向仲某某核實，確定沭陽農委在收到檢察建議書之日起兩個月內未依法履行行政職責，遂于2017年12月18日向本院提起行政公益訴訟。據此，宿城檢察院在履職過程中發現行政公益訴訟案件線索，依法履行了訴前程序，提起本案訴訟符合行政公益訴訟的起訴條件。被告沭陽農委提出的本案訴前程序尚未結束的主張沒有事實和法律根據，本院不予采信。

關于第三人仲某某承擔刑事責任后，沭陽農委是否還需要根據《中華人民共和國森林法》第三十九條的規定履行法定職責的問題。本院認為，刑事責任和行政責任均是公法上的責任，但其性質不同，現行法律法規均未規定對于同一違反行政法上義務的違法行為在追究刑事責任后，不得再承擔行政責任。對于此種情形下行政責任與刑事責任的具體適用，應當區別對待，即當行政責任內容與刑事責任內容具有相同的法效果時，因刑事責任是最嚴厲的制裁措施，如行政責任已先行承擔，則在刑事責任中應予以折抵；如刑事責任已先行承擔，則刑事責任吸收行政責任。當行政責任內容的法效果與刑事責任內容的法效果不同時，行政責任與刑事責任應分別適用。《中華人民共和國森林法》第三十九條第一、三款規定，盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失，由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。據此，林業主管部門對實施盜伐林木行為的違法者應履行的法定職責有：責令違法者補種盜伐株數十倍的樹木；沒收違法者盜伐的林木或者變賣所得；對違法者處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款；如違法者拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，林業主管部門代為補種，再向違法者追繳代履行費用。具體到本案，第三人仲某某因盜伐林木行為已被追究的刑事責任有有期徒刑、罰金、追繳違法所得。本院認為，罰金的法效果與行政罰款的法效果相同，追繳違法所得的法效果與沒收違法者盜伐的林木或者變賣所得的法效果相同，因刑事責任是最嚴厲的制裁措施且刑事責任已先行承擔，故刑事責任中罰金和追繳違法所得應吸收行政責任中罰款和沒收違法者盜伐的林木或者變賣所得，因此沭陽農委不應再對第三人仲某某盜伐林木行為作出沒收違法所得和罰款的行政處罰決定。但對于責令違法者補種盜伐株數十倍的樹木，且在違法者拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定時，林業主管部門代為補種后，再向違法者追繳費用這兩項行政責任，不能為本案刑事責任所包含和吸收。責令補種盜伐株數十倍樹木這種行政處理方式，更側重于恢復性和教育性而非制裁與懲罰，其目的是要求違法者消除不良后果、修復被破壞的生態環境和資源，該行政行為的屬性是行政命令而非行政處罰。被告和第三人將其理解為財產性行政處罰缺乏法律和理論依據，對其主張本院不予采信。因《中華人民共和國森林法》第三十九條第一款明確規定，盜伐森林或者其他林木，由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木，故責令補種盜伐株數十倍的樹木這種行政命令系羈束性行政行為，林業主管部門在具體實施該行為過程中關于補種的倍數不具有裁量空間。本案中，第三人仲某某盜伐沭陽縣林地保護利用規劃范圍內253棵楊樹的事實清楚，被告沭陽農委應當對第三人仲某某作出責令補種盜伐253棵楊樹株數十倍樹木的行政處理決定。但對于責令補種樹木的樹種、規格、補種時節、補種地點等，屬于被告沭陽農委的專業判斷范圍。

關于本案中沭陽農委是否存在怠于履行法定職責情形的問題。本院認為，被告沭陽農委收到宿城檢察院檢察建議書后，未在檢察建議書要求的一個月內書面回復，也未在《檢察公益訴訟適用法律解釋》規定的兩個月內書面回復，且未責令仲某某補種樹木。被告舉證其在2017年11月中旬異地補種2700余株白蠟樹無相關研究決定記錄，該批苗木采購協議載明的購苗目的也與仲某某盜伐林木案件無關。被告答辯意見認為原地無法補種，但2018年3月又于本院審理期間在部分盜伐地點補種樹苗，故不能證明該批異地種植的2700余株白蠟樹苗系因仲某某盜伐林木代為補種。至于第三人仲某某正在服刑且無實際履行能力，也不能成為被告不依法定程序履行法定職責的阻卻事由。被告于2018年3月27日在龍廟鎮花廳村沂河堆邊、扎下鎮胡道口村三組墳地、夢溪街道沭陽縣人民醫院北側三處盜伐地點所補種的180株白蠟樹苗的株數和代履行程序亦不符合《中華人民共和國森林法》第三十九條的規定，不能證明被告已及時、正確、完全履行了法定職責。

綜上，第三人仲某某在沭陽縣林地保護利用規劃范圍內盜伐林木行為破壞了涉案地點的林業生態環境和資源，損害了社會公共利益，宿城檢察院依法督促沭陽農委履行職責，沭陽農委未依法及時正確完全履行法定職責，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第七十四條第二款第（二）項，《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條第一款第（一）、（三）項之規定，判決如下：

一、確認被告沭陽農業委員會不履行林業監督管理法定職責的行為違法；

二、被告沭陽農業委員會應于本判決生效之日起60日內，依照《中華人民共和國森林法》第三十九條的規定對第三人仲某某作出責令補種盜伐253棵楊樹株數十倍樹木的行政處理決定。

案件受理費50元，由被告沭陽縣農業委員會負擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于宿遷市中級人民法院。

審　判　長　　耿　輝

代理審判員　　徐二海

人民陪審員　　高愛銀

二〇一八年四月三日

書　記　員　　吳　淼

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