今天南京刑事律師網的南京刑事律師帶來主題是關于：最高法院會議紀要可以作為裁判依據嗎？經過哪些程序后會議紀要才能成為裁判理由？，希望能幫助大家。

最高人民法院會議紀要研究

我國最高人民法院(以下簡稱“最高法院”)作為行使司法審判權的最高國家機關，擁有司法解釋制定權。但是，司法解釋并非最高法院規制和引導司法的唯一形式。有時候，最高法院還會頒布一些司法文件來引導和規范司法實踐中的司法事務，其中最重要的司法文件之一就是會議紀要。

一、最高法院會議紀要的概念闡釋

會議紀要是由會議記錄和會議文件以及其他有關材料加工整理而成的行政公文，主要用于記載、傳達會議情況和議定事項。最高法院往往會針對各級人民法院在司法審判當中遇到的問題，通過召開全國性的(有時候也可能是局部性的)司法工作會議(或者座談會)，總結得失，形成經驗，印發給地方各級法院，以引導和規范司法實踐。

（一）會議紀要的類型

縱觀最高法院已經公開印發的會議紀要，其類型主要有：

第一，工作會議紀要。此類紀要側重于記錄貫徹有關司法工作的方針、政策及其相應要解決的問題，如《第一次全國民事再審審查工作會議紀要》《2015年全國民事審判工作會議紀要》等。

第二，座談會紀要。此類紀要內容比較單一、集中，側重于司法工作的、思想的、理論的、學習的某一個問題或某一方面問題，這是最高法院常用的某種會議形式，如《全國法院審理毒品犯罪案件工作座談會紀要》等。這些會議紀要的特點是著重關注某一個領域的審判工作問題，而這個領域又是當時司法工作難點領域或者重點領域。

第三，聯席會議紀要。此類紀要系指不同單位、團體，為了解決彼此有關的問題而聯合舉行會議，在此種會議上形成共同意見和解決問題的辦法并印發的紀要。如最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳、公安部辦公廳、國家稅務局辦公室關于印發《第六次聯席例會紀要》等。

（二）會議紀要的基本特征

最高法院的會議紀要作為最高法院引導和管理司法實踐的重要方式，除了具備一般的會議紀要的特征之外，還有規范性、引導性和協商性等特征。

首先，會議紀要具有規范性。從某種意義上說，最高法院的大部分會議紀要除了制定主體不是立法機關之外，其內容在結構上大體符合法條的邏輯結構，因而不僅有利于司法機關正確適用，也容易對人的行為產生規范效力。

其次，會議紀要具有引導性。最高法院會議紀要的內容，均為對如何適用法律問題的處理，意在引導各級法院正確適用已有法律。

最后，會議紀要具有協商性。相較于最高法院的其他規范性文件(如司法解釋或者司法解釋性質文件)，會議紀要具有非常突出的協商性。雖然最高法院制定司法解釋時也可能聽取公眾或其他國家機關的意見，但意見聽取的程度和最終決定的作出則完全取決于最高法院本身。而會議紀要則不同，作為商討的產物，它必須經歷一個會議討論的過程。

二、最高法院會議紀要的功能定位

（一）統一裁判標準

法律功能的實現，需要法官通過司法裁判引導法律實施來進行。法官在進行司法裁判時，固有的司法裁量權和不同的法律方法立場，會引導法官走向不同的司法裁判道路，因而就有了“同案不同判”等司法現象。對于法官自由裁量權過大問題，一般通過裁量權基準來解決;而法律的模糊問題，我國最高法院要么以司法解釋的名義統一司法裁斷，要么以會議紀要等司法解釋性質文件的形式來解決類似問題。

（二）填充法律漏洞

通過最高法院印發的會議紀要來看，最高法院的會議紀要填補法律漏洞有三種方式：

第一種方式就是直接點明法律漏洞的存在，然后制定新的規則來填補已有漏洞。

第二種方式是隱性法律漏洞的填補。主要通過強化一方的舉證責任來實現。

第三種方式是一般法理對某些問題的處理有比較明顯的解決方法，最高法院通過會議紀要進一步闡釋一般法理，從而各級法院引用該會議紀要來代替一般法理。

（三）執行或創制公共政策

最高法院雖然可以說是一個公共政策制定法院，但也是一個公共政策執行機構。具體來看，通過司法解釋性質文件來表現其對政治的服從，并執行公共政策，在會議紀要這一形式的制定意圖和制定依據中表現得較為明顯。比如最高法院在印發《關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》時指出：“為了認真落實中央關于研究解決金融不良債權轉讓過程中國有資產流失問題的精神，統一思想，明確任務……”。

三、最高法院運用會議紀要的成因

既然司法解釋是最高法院法定的有權解釋形式，而會議紀要顯然不屬于法定的有權解釋形式，那為什么最高法院不制定司法解釋來對某些法律問題進行統一規定，而是通過印發會議紀要的方式來進行規定?換句話說，最高法院一般會在何時運用司法解釋手段，何時又運用會議紀要等司法解釋性質文件?

（一）運用會議紀要有效協調與其他國家機關的關系

從關系處理的角度來看，通過會議形成會議紀要是最高法院引導各級地方法院的司法實踐和處理同其他國家機關職權職能關系的重要途徑。而最高法院之所以不通過制定司法解釋，而是通過召開座談會形成會議紀要來解決法律問題，可能的理由有：

第一，從縱向關系來看，最高法院與各級地方法院之間存在事實上的類似領導與被領導關系。雖然從法律規定來看，最高法院與各級地方法院是監督與被監督的關系，但是實際上最高人民法院絕對不是高高在上、與世隔絕的。一方面，最高法院需要通過多種形式來處理與下級法院的關系;另一方面，最高法院也必須認真耐心傾聽下級法院的意見，以表現出其應有的“親民”形象。

第二，從橫向關系來看，通過會議形成會議紀要是最高法院協調其與其他國家機關(主要是指中央國家機關以及國務院有關部、委)關系的重要途徑。在我國，最高法院雖然是最高審判機關，但是其審理案件時尚需要其他國家機關配合，其司法權力的行使需要其他國家機關的協助。特別是有些事項又不完全屬于法院的司法權力范圍，也并非最高法院自身能夠單獨解決，最高法院貿然規定其自身單獨行使權力，可能會使得其制定的規則難以執行。因此，最高法院只能聯合其他國家機關制定相關規則，促使其有效執行。

（二）通過會議紀要以提升司法能力

從司法能力的角度來看，最高法院并非天生就具有較強的司法裁判水平。其司法能力的獲取，是通過不斷的司法實踐和經驗總結而提升的。因此，通過會議形成會議紀要是最高法院解決司法者各種知識與經驗短缺問題的重要途徑，會議協商是最高法院總結和凝練各種司法知識與經驗的有效方式，會議紀要是實現各種司法知識和經驗傳播的有效方式。

（三）運用會議紀要彌補司法解釋制度的功能短缺

作為司法解釋性質文件的會議紀要，是對司法解釋制度體系的補充，與司法解釋制度一道構成了有中國特色的司法制度體系。

第一，司法解釋制度存在特定范圍的功能安排。司法解釋起草工作由最高法院各審判業務部門負責，通過則需要經過最高法院審判委員會。司法解釋實際上大部分是最高法院內部運作的結果，既不涉及其他中央機關和國務院各部委，也不涉及地方各級人民法院。如果有法律事項或者法律問題超出了最高法院的功能范圍，司法解釋制度就難以完全滿足最高法院的制度需要，這個時候就需要有其他的制度安排作為補充。

第二，會議紀要是最高法院通過制度布局引導司法實踐的結果。當司法解釋制度受到限制的時候，就需要有其他制度來彌補這種制度的缺陷，需要通過構造完善的制度體系來實現制度的宏觀布局。在最高法院與其他國家機關聯合處理法律問題時，除了與最高人民檢察院合作制定司法解釋之外，與其他部門是不能聯合制定司法解釋的，導致司法解釋無法作為記錄最高法院與其他國家機關(最高人民檢察院除外)合作探討相關問題時達成共識的文本形式，因而必然會超出最高法院的司法解釋制度。特別要注意的是，在以會議形式商討法律問題時，不僅有下級人民法院參加，也可能有其他國家機關參加，因而會議紀要就成為記錄共識話題的最佳形式。

四、會議紀要司法適用的經驗分析

上文已經指出，最高法院的會議紀要具有一定的合理性和必要性。那么，地方各級法院會如何對待會議紀要?要進一步深入理解和詮釋會議紀要，還要深入到地方各級法院如何適用會議紀要這一問題當中。

（一）援引會議紀要的裁判文書概況

第一，無論是在20多年前，還是在今天，會議紀要都是各級法院審理案件的重要說理依據或者裁判依據。

第二，最高法院印發的會議紀要得到了各級地方法院的積極遵守執行。

第三，最高法院不僅能夠在民事領域引導司法實踐，而且在刑事案件領域和行政案件領域也能夠有效引領各級法院，實現裁判規范的統一或者補充法律漏洞。

（二）會議紀要進入司法裁判的程序和方法

第一，援引會議紀要的法院不僅有基層法院，而且有中級人民法院、高級法院和最高法院及專門法院。

第二，二審程序、一審程序和再審程序裁判文書位列前三位，其他程序當中，如提審、申訴、抗訴等程序都援引了會議紀要，這說明會議紀要的援引不存在訴訟程序的障礙。而且不僅法院將會議紀要當作裁判規范運用，其他訴訟主體(如檢察院等)亦將會議紀要當作提起訴訟或者支持法律主張的重要依據。

第三，有99.25%的裁判文書將會議紀要視為裁判理由，而有0.75%的裁判文書將會議紀要視為裁判依據。雖然會議紀要對各級法院都具有約束力，但是在如何援引適用會議紀要方面，地方各級法院尚未形成共識。

（三）會議紀要被援引的整體情況分析

整體來看，可以得出幾個結論：

第一，從經驗分析來看，我國司法實務界對會議紀要接受程度比較高，大量的會議紀要在實務中被作為司法裁判的規范依據或者說理依據;

第二，雖然法官們都愿意適用會議紀要，但是對為何要適用會議紀要沒有詳細的理由證成，這與我國法官在裁判文書當中不太注重對所援引裁判依據的合法性進行說明有關;

第三，未發現有法官對會議紀要的法律性質及其法律地位提出理論上的質疑;

第四，法官們適用會議紀要不甚注重運用法律方法，也不注重程序上的合法性追問，大多數法官在適用會議紀要之時，都將其視為法律或者司法解釋，因而忽視了方法的運用。

五、司法適用會議紀要的理論反思

雖然最高法院的會議紀要在司法當中具有較強約束力，但是基于會議紀要在司法適用實踐中存在的實際問題，還需要對會議紀要司法適用進行深刻的理論反思。主要應當關注的法理問題有三個：(1)最高法院的會議紀要為何會在司法當中得到充分適用?(2)如何從程序上保證會議紀要得到合法適用?(3)如何從方法上保證最高法院的會議紀要得到合理適用?

（一）司法適用會議紀要的原因分析

首先，各級法院有遵守最高法院司法文件的“路徑依賴”。產生這一結果的原因是：一方面，很長時間內法律不完善，導致各級法院在裁斷案件時，對裁判依據的合法性不甚講究;另一方面，各級法院的法官對最高法院言聽計從，使得其制定的各種司法文件都能有用武之地。

其次，法院系統內部存在的行政管理，促使各級法院遵守執行最高法院的會議紀要。所謂行政管理，即上級法院對下級法院具有內部管理權限，主要表現在上級法院對下級法院可以通過考核、推先評優、行政問責等方式進行管理。即使是在審判業務上，上級法院對下級法院也進行業務指導，而且還通過發回重審、請示答復等方式來管理下級法院。雖然我國《憲法》規定法院系統內部是上級法院監督下級法院，而不是領導下級法院，但是從事實上看，似乎“領導”的意味更多，監督的意味更少。

再次，最高法院的硬性要求，也是各級法院遵守執行最高法院會議紀要的重要因素。最高法院在印發會議紀要之時，都會要求地方各級法院“參照執行”或者“遵照執行”。不管是“參照執行”還是“遵照執行”，都說明最高法院希望自己的意志得到貫徹實施。需要注意的是，最高法院印發會議紀要時的要求性表述用語不同，其所包含的含義也是有差別的。

最后，法官需要防范風險，也是會議紀要得到適用的重要原因。法官雖然掌握了法律實施的大權，但是在我國的政治體制結構當中，作為具體承辦個案的法官仍然受到了較多的約束。這種約束不僅僅是對法律負責，更重要的是還需要對法院內部存在的行政權力負責。

（二）司法適用會議紀要的方法審視

法官一旦援引法律，就會涉及方法的運用問題。“由于(方法論)要求法律與法官裁決之間應當具有一個推導關系，所以法官必須盡可能準確地表達出他對法律規定的解釋。他必須清楚地說明據以宣布(特定的)法律后果的條件。因此，方法論同樣也加強了法官的自我監督與法的安定性。”從上文的經驗研究來看，法院適用司法解釋性質文件要么是將其作為裁判理由適用，而在一些案件當中，法院將會議紀要當作裁判依據。但是，從方法來看，筆者認為援引會議紀要必須首先是通過法律發現，窮盡法律和司法解釋才能援引。

法律發現的首要規則是先在效力優先的法律淵源中尋找可能的裁判規范，如果發現的可能裁判規范與法律事實難以對應，或者沒有相應的法律規范，或者如果對應法律事實可能產生嚴重有失公平等后果，則可以繼續在其他法律淵源當中去尋找可能裁判規范。這里所說的“可能的裁判規范”，是因為其成為正式裁判規范，還需要通過推理規則、解釋規則等進行論證，以實現司法援引的目的。

這意味著，法官援引司法解釋性質文件不可能直接將其引入到司法裁判當中，既需要經過法律發現程序，也需要通過法律論證進行說法析理。法官首先要論證其在法律發現中未發現可供案件援引的法律作為裁判規范，然后再論證會議紀要的裁判規范是否符合本案件裁判需要。當然，我國司法裁判的一貫做法就是直接援引裁判規范，而不需要說明理由，因而從歷史和傳統來說，法院直接援引會議紀要的方法并無不當。但是考慮到會議紀要畢竟是特殊的規范，隨著法治的發展，援引會議紀要并說明理由將成為司法裁判變革的重要方向。

（三）司法適用會議紀要的程序進路

雖然各級法院愿意援引適用會議紀要，但是如何適用會議紀要才能符合程序性要求，各級法院似乎并沒有認真思考。當然，本文僅僅是從會議紀要的司法適用更合法的初衷出發，做到通過程序限制法官適用會議紀要的“恣意”。從宏觀范圍來講，不僅堅持司法審判的正當程序是一種方法，而且在司法裁判文書當中強調運用合理的程序性限制來適用會議紀要也是一種方法。

因此，法官在適用會議紀要來處理個案之時，必定要思考從程序上保證會議紀要之適用符合法律適用的程序要求。結合《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》(以下簡稱為“規定”)的第6條“對于本規定第三條、第四條、第五條規定之外的規范性文件，根據審理案件的需要，經審查認定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據”的要求，筆者認為，要保證司法適用會議紀要能夠“合理入場”和“充分在場”，就應當在程序上遵循如下三個步驟：

首先，適用會議紀要的啟動程序。上文的分析表明，有些案件適用會議紀要并非必要，有些案件則因為確實沒有裁判規范，即出現了法律漏洞而不得不適用會議紀要。這意味著，如果是需要進行漏洞補充，從程序上來看，需要論證法律漏洞的存在;如果為了保證裁判規則的統一適用，則需要論證已有規則可能存在的模糊之處。

其次是審查程序，即要審查所需會議紀要具體條文的合法性。從理論上說，法官作為司法者，最主要的職責就是依法司法。所以，“規定”指出，法官應當援引法律及法律解釋、行政法規、地方性法規、自治條例或者單行條例、司法解釋作為裁判依據。顯然，本文所討論的會議紀要不屬于上述的“法”中的任何形式，而且也不是司法解釋。但是，“規定”的第6條指出：“對于本規定第三條、第四條、第五條規定之外的規范性文件，根據審理案件的需要，經審查認定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據。”

那么，要追問的是，地方各級人民法院適用會議紀要，是否應當進行合法性審查?該種審查是有必要的，但是要注意：

一是誰能成為審查的主體?是法院還是法官?“規定”對此并沒有詳細說明。根據“規定”的本意，其規范對象是法官，即要求法官在進行司法適用時就如何援引各種法律進行考量，因而“規定”所賦予的文件審查權，就是法官在進行個案裁判時所擁有的權力，而不是讓法院行使，當然也不需要法院逐級上報行使。

二是能不能對規范性文件本身的合法性進行審查?如果將會議紀要視為規范性文件，則按照“規定”的要求，各級地方法院可以審查會議紀要的合法性。但是，我們知道會議紀要本身就是最高法院行政權的體現，帶有準司法解釋的性質，地方各級法院難以對最高法院會議紀要本身的合法性進行審查。

三是要注意對規范性文件所要涉及的具體條文進行合法性審查。雖然地方各級法院不能審查會議紀要的合法性，但是可以審查裁判中涉及的具體條文的合法性。值得注意的是，此時的法官在進行具體條文的合法性審查時，最好是基于個案適用，而不宜直接宣布會議紀要的某個條文無效。

最后是說理程序，即法官在裁判文書當中如果要適用會議紀要，一定要對會議紀要在裁判文書中所起到的功用進行詳細說理論證。法律論證是一種方法，但是論證過程卻是司法適用會議紀要不可缺少的程序。上文的經驗分析發現，幾乎大部分法官都是直接援引會議紀要，并以此判斷的行為對錯。實際上，這種做法值得反思。法官在裁判文書中對為何要適用會議紀要的說理，既是司法裁判文書本身的要求，也是實現裁判合法化的基本要求。特別是考慮到會議紀要所起到的作用的時候，裁判說理就變成了法官適用會議紀要的最重要的程序。比如，如果是因為法官在法律發現時，沒有找到可供裁判的法律或者司法解釋作為裁判規則，而必須引入會議紀要之時，法官就必須對所存在的法律漏洞進行仔細說明，從而使作為聽眾的當事人或者其他社會公眾對此有充分的理解和認知。當然，司法適用會議紀要的裁判說理，需要法官結合案件自身的特色以及具體會議紀要所起的功用來展開，在此不再贅述。

結  語

作為一種管理方式，會議紀要在我國司法制度中的存在有其必要性，而且也可能會長期存在。最高法院有權在自身職責范圍內召集相關部門進行研討，并對研討的內容進行記錄，以作為會議的重要成果。但是，從實定法的角度來看，各級法院將會議紀要作為說理依據或者規范依據，則值得考量。特別是最高法院要求地方各級法院遵守會議紀要，或者各級地方法院為了迎合最高法院而援引適用會議紀要，其合法性問題就值得懷疑了。這并非否定最高法院會議紀要在司法實踐中的作用，相反這是從法治的層面來考慮最高法院會議紀要地位的最佳答案。強調會議紀要在司法實踐中的標準作用和參照作用，并非就是要求各級法院必定要援引會議紀要。甚至，最高法院還可以通過運作和設計，將會議紀要中涉及的法律問題糅合到司法解釋當中去，這樣既可以讓法官依法適用，又可以保證司法解釋性質文件不會被濫用，更加符合法治理念。在法治時代，最高法院會議紀要不應當成為司法裁判的依據，因此，最高法院應當在司法改革中不斷改進司法引導方式。作者：彭中禮，中南大學法學院教授

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